admin
作者张群，写于2010年
一、引言
自1840年开放口岸通商，我国各大城市就开始出现住宅问题。[1]其中又以住房短缺、房屋租赁关系混乱、居住环境恶劣最为突出。[2]这种情形一直持续到解放初期。[3]但在清末法制改革和北洋政府时期，尚无专门的住宅立法(Housing Law)。而在当时的西方国家，一战中的房荒使得住宅问题得到了前所未有的重视，有关法律体系迅速完善，初步形成了以公共住房、住房合作社、住房银行和房租管制等为核心的住房保障制度。[4]南京国民政府建立之后，遵循孙中山《建国大纲》第二条的精神，确认衣、食、住、行为民生四大需要，将解决住宅问题提上了日程。从1929年到抗战之前，南京国民政府模仿西方法制，先后颁布了民法、土地法（1930年颁布，称为旧土地法），规定了买卖不破租赁、出租人对房屋适宜居住的担保责任、准备房屋、建筑市民住宅、减免新建房屋税收、标准租金、限制房东退租权等制度，以解决住宅问题。
抗战爆发后，鉴于房荒空前严重，而政府又无力建筑足够的房屋，国民政府将解决住宅问题的重点放在了房租管制上，先后颁布了《非常时期重庆市房屋租赁暂行办法》（1938年12月公布，后多次修订）、《战时房屋租赁条例》（1943年12月13日），除了继承土地法有关标准租金、限制退租权等规定之外，还吸收国外的法例，规定了限制个人住房数量、强制空屋出租、防止房屋减少等新的措施。当时的汪伪政府也曾颁布类似的《战时房屋租赁特别法》，以救济南京、上海等地的房荒。
抗战结束后，于1946年对旧土地法进行修订，吸收了战时立法的一些内容，法制史称为新土地法。在随后的动员勘乱时期，又遵循抗战时的先例，颁布了专门的《房屋租赁条例》（1947年12月1日）。1949年之后，民法和土地法在我国的台湾地区施行至今，并另行颁布了《兴建国民住宅贷款条例》（1957年）和《国民住宅条例》（1975年）。
本文考察了民国时期（1929—1949年）住宅立法的具体背景、法律体系和具体条文的设计、对西方法制的取舍等，[5]总结了其制度设计上的成功和不足之处，期望对这段历史有更深入的认识，对当前的住宅立法和住宅保障有所借鉴。为行文简便，以下称“南京国民政府”为“民国”。
二、抗战前的住宅立法
从清末法制改革到北洋政府时期，包括房租管制在内的住宅保障立法均未提上日程，也没有看到有关讨论。到南京国民政府时期，才先后在民法和土地法中做了相应的规定。这和当时中国城市发展、人口激增，住宅问题已经成为一个严重的社会问题有关。
国民政府立法委员、也是旧土地法（1946年土地法称为新土地法）的起草者吴尚鹰曾公开承认，旧土地法中的有关房屋救济条款是为应对即将发生的“房屋问题”的：“我国都市日见发达，房屋问题，当随之发生。于此全国适用之土地法，略为原则上之指导，俾各都市政府有所遵循，未尝不当。若无适当之规定，则市政当局，或不为相当之注意，于是占有房屋者，得以从中渔利，乘房屋之缺乏，以为乘火打劫之机会，影响于社会利益颇为重要。”[6]吴尚鹰的上述说明无疑也适用于此前颁布的民法。
实际上，根据一些历史文献，在当时（20世纪30年代）的中国，住宅问题并非如吴尚鹰所说的“即将发生”，而是相当严重了。1932年12月1日出版的《中央日报》曾用 “突飞猛进”和“一日千里之势”来描述当时广州房租的上涨：“仅以最近五年内比较，则前时足供小家庭居住之一所厅两间房，其租金不过十元；即楼一底，每月租金亦在二十元以内；倘仅赁居一房，前月租不过三数元；倘能月纳四五十元之租金，则可称为渠渠大厦。而现在则区区一小房，月租八九元；一厅两房，最低限度，非二十元不办；然此犹指旧式之平方而言耳。如为新式洋房，则其租价尚倍于是。白鸽笼式之洋楼，小小的一厅两房，月需二十余元至三十元，其他可以推见。租价狂涨，既滔滔未已，于是平民生计，乃大受打击，房租一项，竟至占全部生活费十分之二三有奇，长安不易居云云，大可为今日广州赠也。”而且，“一般房东因地价之增涨，人事之推透，对于租金，亦一起再起，其有租赁在前，租额无多，即将铺底收回，从新另租。故在今日广州市，住之一字，已成为一亟待救之重要问题。”[7]广州尚且如此，上海、天津、南京和北平自然也不会例外。
1929年，南京国民政府颁布了民法典债编，其中和住宅有关的主要是保护承租人的条款：买卖不破租赁（425）和出租人对房屋适宜居住的担保责任（424）。前者已经明确规定在我国1999年公布的合同法中，这里就后者稍作介绍。民法典第424条（仿照德国民法第554条）规定：“租赁物为房屋或其他供居住之处所者，如有瑕疵，危及承租人或其同居人之安全或健康时，承租人虽于订约时已知其瑕疵或已抛弃其终止契约之权利，仍得终止契约。”按照这一规定，出租人有保证出租房屋适于居住的义务。在市场条件下，出租人凭借自己的优势地位，极有可能出租不合卫生和建筑标准的房屋。这一规定可以比较有效的保护承租人的利益。正如民法典立法理由书所指出的：如果不做出这一规定，“则不特危及生命，抑且背于公秩良俗。故为保护承租人之利益计，仍得终止契约。”当时的学者也认为，这一条是出于“重视居住安全及人身健康”的考虑，“有关人类之生命或卫生，于公益上不得不如此也。”。[8]这和现在所说的保护人权是相通的。[9]但总的来说，民法典还是遵循了私法自治的原则，注重私权保护，没有采纳当时在西方已经实行的限制租金和房东退租权等严厉限制私权的管制措施。
1930年，南京国民政府公布了旧土地法，在土地使用编专门规定了“房屋救济”一节。其中第一次规定了准备房屋制度，即“市内房屋应以所有房屋总数2%为准备房屋（指“随时可供租赁之房屋”）。如果准备房屋连续6个月不足房屋总数的1%，则政府可以采取下述三种救济办法：一、规定房屋标准租金，以防止随意涨租；二、减免新建房屋税款，以鼓励私人建筑房屋；三、建筑市民住宅，增加住宅供应量。为保护承租人利益，土地法还对出租人的终止契约权作了限制。除非发生下述情况，出租人不得收回房屋：（1）承租人积欠租金额，除担保现金抵偿外，达二个月以上；（2）承租人以房屋供违法法令之使用时；（3）承租人违反租赁契约；（4）房屋损害，因承租人重大过失所致，而且承租人不为相当之赔偿。[10]
不难发现，相比当时西方的住宅立法，旧土地法对房屋问题的干预态度明显是有所保留的，一是没有授权政府在发生屋荒的时候采用强制空屋出租、防止住宅减少等比较极端的限制私权的措施（如德国在一战期间发布的住宅缺乏救济令），[11]二是标准租金仅限于房荒时期适用。对后者，当时就有学者提出异议，认为应将房屋救济的范围放宽到和平时期：“我国土地法的目的，要使人人都得到享受土地利益的平等机会，尤宜在市地使用一章内，规定房屋使用的办法，何以本节只限于房屋缺乏时为消极的救济，而不在平时对于房屋租用制的弊害，加以积极的预防，这不能不说是土地法上一个缺憾。”[12]
但本文认为，揆诸当时的社会背景，特别是人们的思想意识，这一保留是无可厚非的。举例来说，在前述广州住宅问题特别严重的时候，曾有人向广东省政府建议，“严令取缔业主任意加租，并将广州市内所有之祠堂庙宇教堂等，一律没收，改为平民宫，容纳贫民居住。”这实际就是旧土地法规定的内容。广东省政府尽管也承认广州居住问题严重，“租价飞涨，日见其甚，居住问题，固急须解决”，但是却认为“该民所陈各节，多属窒碍难行，未便采择，仰广州市政府另行拟妥善办法，以资救济。”而舆论的看法则是：“其用意原甚善，而其办法则未免过于想入非非矣。”[13]可见社会上一般群众虽然憎恨房东恶意加租、随意退租，迫切期待解决住宅问题，但如果政府采取限制租金等措施主动干预，则似乎未必乐意接受。就这一点而言，中国近代社会和西方并无差别。但这一观念在抗战爆发后发生根本了改变，立法上大胆吸收了强制空屋出租等强硬限制私权的措施。这充分说明了社会发展对立法的重大影响。
三、抗战期间的住宅立法
抗战的爆发，不但加剧了房荒，更暴露了此前公布的民法和土地法的重大缺陷，迫切需要订立新的法规，以完成房屋救济的需要。同时也改变了政府和人民对于干预住宅问题的态度。
当时日寇轰炸毁坏了大量的房屋，房屋数量大为减少。而大批难民由战区及战区附近移向后方，亟待收容。国民政府发布《战时迁移妇孺办法》，要求各地广泛“利用庙宇、祠堂、及公共房舍或私人余屋等，为收容场所。”以及搭建大量茅屋等措施。[14]但由于难民为数太多，房屋仍旧供不应求，后方各大都市纷纷出现房荒，“不独重庆市及各省省会所在地大闹房荒，各商埠及一二等县城亦甚拥挤。”[15]其一大后果就是房租高涨，房东借机退租以牟取暴利。广大难民的居所问题处于岌岌可危的状态。
另一方面，在法律上却存在两大难题。一是按照民法典的规定，出租人可以依据第四百三十八条、第四百四十条、第四百四十三条第二项、第四百五十条等诉请迁让。“如果契约并无瑕疵，证据极其明确，法院虽明知迁让不易，但拘于法律，就不能为驳回之判决。纵使依同法第三百十八条之规定，准许缓期迁让，亦因拘于该条之意旨，其展缓之期间亦难过长。”[16]这对保障承租人利益无疑是极为不利的。二是“土地法虽有种种规定，惜其适用条件太严，即须准备房屋继续六个月不及百分之一，故未易引用。”[17]
因此，不少学者建议制定房屋租赁条例进行救济。其中以史尚宽先生的建议最为全面。首先，他主张尽速适用土地法的房屋救济条款：“就重庆而论，现虽尚无精确统计，然可推定其己合于土地法所定之条件。故市政府即应援用土地法，以限制房屋之租赁。盖房主之最可恶者，为抬高租金；如不达其目的，则下逐客之令。故关于租金定有标准，则房主无从抬其价；关于契约终止，定有限制，则房客得安其居。”其次，采纳一些“土地法所未规定，而见于外国立法例者”但“有采用之价值”的做法，“如房屋减少之防止，空屋之强制出租等。”[18]
1938年12月，国民政府军事委员会委员长行营公布实行了适用于“非常时期”的重庆和“迁建区”房屋租赁的《重庆市房租评定委员会处理重庆市房屋租赁暂行办法》。1940年2月10日由行政院呈准国防最高委员会改称《非常时期重庆市房屋租赁暂行办法》。1944年又颁布了《重庆市战时房屋租赁补充办法》。该办法在旧土地法和民法规定的基础上，详细规定了租金标准，并列举了出租人可以主动退租的条件，防止出租人滥用民法上的退租条款，以保障承租人利益；还减免私人建筑住宅的税收，鼓励房屋炸毁后的修缮和续租，以增加住宅供应，稳定租赁市场。这一法规成为此后有关立法的蓝本。其后，贵州省政府也“依据土地法第一六一条以下之房屋救济规定，制定单行法规，”适用于省会贵阳市。[19]但就制度设计来说，该条例除了有关房屋炸毁的规定之外，并无多少创新之处，基本上还是在土地法的框架以内打转。事实上，限制租金和退租的一大后果就是房主无利可图，不愿意出租房屋和积极修缮房屋，甚至任凭房屋倒塌。如果不采取强制空屋出租以及防止房屋减少等强制措施，则实施的效果是很不乐观的。
随着战事的进行，内地的房荒问题日益严重。“一方被敌机炸毁之房屋，未乘材料工价较低时修复；他方近年四川等省空袭及警报甚少，前数年疏散下乡之住户机关学校，又纷纷迁回城区，致城市房屋益形缺乏，早已超过土地法第一六一条规定之情形，有找职容易找屋难之谚。因之，房租暴涨，纠纷迭起。”四川省的“成都市房屋甚多，炸毁甚少，本可敷用。惟因房主多为旧军阀政客官僚土着等有特殊势力者，高抬租价及押租，或不允出租。极少数有实力之房客，遂不得已自由行动。大多数之房客，益受其累。省市政府迭有制定单行办法之议，终以顾虑环境之困难与牵掣，迄未见诸实行，致各县城情形不若成都市之复杂不易应付者，亦受其影响，仍在徘徊观望中，迄未规定办法，以保护经济上弱者之房客，尤其流离避难之义民。”[20]
同时，在法律上又出现新的难题。一是旧土地法已经不敷适用：“我国土地法第一六一条至一七0条之房屋救济规定，为平时之法律。战时情形特殊，需要急迫，早已超过土地法规定之情形。”二是虽然重庆市立法效果良好，但各地分别立法影响实施。“重庆市房屋租赁暂行办法，除依据土地法规定之内容，而定实施办法外，并参酌战时之非常情形与需要，为补充之规定。虽只二十二条，但甚切要而合实用，堪称为典型规定，以供各省市县之采用。惟各省市县一一制定单行办法，甚为烦琐，且不易普及一致。而房屋缺乏，纠纷迭起，急需救济及解决之办法，又为战时全国各地之一般情形。”在这种情况下，学者主张出台适用于全国的房屋租赁特别法，“由中央依土地法实施房屋救济之规定，制定统一的战时房屋租赁办法，以普遍适用于全国。”[21]
1943年12月13日，国民政府公布了《战时房屋租赁条例》。该适用于全国，但限于战争期间，战事结束后六个月即失效。该条例除了吸收此前的限制租金和退租等措施外，最大的进步是授权政府可以采取强制房主出租空闲房屋以及防止房屋减少等措施。前者如检视空余房屋适于居住者，得限期令房主出租；房主自住房屋超过其实际之需要者，得令其将多余之房屋出租。后者如可供居住之房屋得禁止其拆毁；现供居住之房屋得禁止其改作他用；被炸毁或倾圯之房屋尚可修复者，得令房主修复出租。这为抗战后公布的新土地法和房屋租赁条例继承。
四、抗战后的住宅立法
抗战胜利后，住宅问题依旧很严重，甚至有“住宅恐慌”之说。当时有在国民政府地政系统工作的官员指出：“我国各重要城市，最近因人口集中，房屋顿感缺乏，房地租因而提高，地价亦随之上涨，复又刺激房地租之提高，市场中心所在，诚有如俗谚“寸土寸金”之现象，使都市居民对高额房租，感受无力负担之痛苦，且地租过高，则投资于建筑住宅者少，相互循环，以致住宅恐慌益加严重。现代辉煌都市之黑暗，一般平民均陷于房屋灾难之中而无以自拔…此足显示都市房屋问题之严重。”[22]
当时《战时房屋租赁条例》依照规定，在抗战胜利半年后失效。[23]国民政府遂于1946年修订通过了新土地法，除了保留原先准备房屋、限制租金和退租、减免建筑房屋税率等措施外，还吸收了战时法令的一些内容。如第97条规定限制个人住房数量：“城市地方每一人民自住之房屋间数，得由市县政府斟酌当地情形，为必要之限制，但应经民意机关之同意。”但同旧土地法一样，上述规定仅适用于城市地区。
其后为适应动员勘乱的内战形势，国民政府于1947年12月1日公布了与《战时房屋租赁条例》性质类似的《房屋租赁条例》。该条例适用于省市政府所在地及其他人口繁多、租屋困难经省政府指定地区之房屋租赁。有效期间为三年，期满后自动失效。基本内容同前，但有些规定更为具体一些，如第2条规定，可供居住之房屋，现非自用且非出租者，该管政府得限期一个月内命其出租。自用之房屋超过实际需要，依（1946年）土地法第九十六条之规定，得限期命将超过需要之房屋出租。违反前二项所为之命令者，强制其出租，并得处五千元以下罚金。
1949年之后，上述法规均在我国大陆地区失效，民法和新土地法在我国台湾地区施行至今。
五、汪伪政府的房屋租赁立法
需要提及的是，在抗战期间，汪伪统治区也曾颁布了与国民政府类似的房租管制立法。在1943年召开的汪伪全国司法行政会议上，有四位代表（江苏上海第二特区地方法院首席检察官沈文杰、上海第二特区地方法院院长陈秉钧、专家代表施霖律师、高等法院庭长钱声教）专门就房屋租赁以及有关法律不敷适用等问题提出了议案。因为当时已经是抗战后期，意见上没有太大分歧，均主张制定房屋租赁特别法规。当时会议决议，将上述提案和另外两件制定非常时期特别法的提案合并讨论。[24]
1943年5月10日，汪伪政府颁布了有保护房屋租赁关系内容的《战时特别民法》和专门的《战时房屋租赁特别法》。[25] 《战时民事特别法》中关于房屋租赁的内容主要是强调调解。首先，凡因租赁关系所发生之诉讼，非经声请调解并经两造当事人到场调解、不成立后不得起诉。其次，第一次调解不成立时，法院得酌量情形，另定调解期日，续行调解，或另定适当之调解条款，作成调解书，以正本送达于当事人。当事人如不于前项正本送达十日之不变期间内提出异议者，视为调解成立。送达于当事人之调解书正本应记载得提出异议之期间及不提出异议之效果。最后，即使当事人对于调解书提出异议致调解不成立，法院就本案审理时，仍然可以职权斟酌调解书之条款而为判决。
《战时房屋租赁特别法》最初只施行于首都（指南京）地方法院及上海地方法院上海第一第二特区地方法院之管辖区域，其他实行之区域由司法行政部随时呈准行政院以部令行之。[26]在上述地区自公布之日起施行，战争状态终了时以命令废止之。其主要内容有二：一是尽力维持租赁关系，限制解约。无论定期还是不定期租赁，出租人没有正当理由，不得终止契约。[27]有些理由即使正当，例如翻造房屋，但是如果于其原状没有重大变更，原来的承租人得继续租赁，出租人除非有正当理由不得拒绝。如果出租人是以自用的名义收回房屋，但在一年之内又出租给他人者，对原承租人因迁让所生之损害负赔偿责任。如果租赁的房屋用于官署、医院、学校、报馆或慈善机关者，在本法施行期间内，均不得终止租赁契约。但承租人有应归责于自己不能继续租赁的事由时，不受上述条款的限制。例如承租人以房屋转租于他人，超过可供居住之部分总面积五分之四藉以牟利者，或者承租人每月所获租金纯利，达原租金额二分之一以上者，出租人得终止契约。但如果存在次承租人，则除非出租人有收回自用或翻造房屋之必要，否则次承租人仍然可以直接向出租人承租，非有应归责于次承租人之事由，出租人不得诉请迁让。这可谓“退租不破次承租”。而且，即便是那些已终止租约或租期届满，应命迁让者，法院仍然可以斟酌承租人之情况，在二年以下的限度内，将迁让期间予以延长。在延长期间内，租赁关系视为继续存在，关于租金得适用第六条、第七条之规定。前二项之规定于次承租人准用之。
二是限制租金和押金。租金如有增减的必要，由当事人协议定之，协议不谐由法院判定之。法院判定租金，应使出租人于出租房屋所负担之一切费用外，获有相当之利益。出租人或承租人除押租以外，不得向承租人或次承租人收取小租赁费或其他类似性质的费用，押租数额不得超过十二个月租金之总额。[28]出租人或承租人违反前条规定者，除承租人或次承租人于本法施行后收取小租赁费或其他类似性质的费用可以不当得利之规定请求返还外，法院还应处以三万元以下的罚金。
1944年3月，汪伪政府又颁布了《办理房屋租赁案件应行注意事项》。该文件除了重申以前关于调解、转租和租金的规定外，并做了一些新的更为详细的规定，例如，如果调解结果关系到第三人的利益，则需要通知第三人参加。如果认为调解并非没有希望，可以第三次调解。甚至在言辞辩论时发现有成立和解的希望，可以再试行和解。如果出租人收回自用，必须有确实自用的证据。亲属的使用，应以直系血亲并自己的家属为限，商号的使用应以自己的营业为限。如果承租人对租金支付确实没有迟延支付的意思，而出租人故意不收取，也没有确定相当的期限，作为催告，则纵使承租人没有将租金依法提存，也不得以迟延论。如果法院发觉出租人或承租人在《战时房屋租赁特别法》施行后，仍向承租人或次承租人收取小租顶费或其他类似性质的费用，除得依不当得利的规定，请求返还外，法院应依法定程序科以三万元以下的罚金，但已经成立的租赁契约，并不因此发生影响。还规定，在判决延长迁让期间的时候，也应斟酌出租人的情况。[29]
在抗战结束后的战犯审判中，汪伪政府司法行政部部长罗君强以此作为减罪辩护的理由之一：“我在伪司法行政部部长任内，（中略）呈请颁布战时房屋租赁法，以利大都市中大多数的房客，尤其是三房客，学校慈善团体医院等亦蒙其利。”[30]
六、民国住宅立法的经验与教训
一般来说，一个国家的立法工作要受到两个方面的影响，一是本国的国情，二是外国的相关法制。就住宅法来说，前者决定是否以及在多大程度上干预住宅问题，后者则决定可以参考和利用的法制资源。[31]立法的经验与教训主要体现在如何在这二者之间寻找平衡。
如前文指出的，在20世纪初期，西方国家的住宅法已经基本成熟。第一，是改变了传统的住房属于私人问题、国家不应该干涉、每个人都应该“自住其力”的观点，确认政府有责任帮助或者直接给弱势群体提供住房。在制度上则体现为公共房屋、支持私人建筑和购买房屋（如发放低息贷款和建房补助、减免建房税收等）等措施。[32]第二，是改变了传统的房屋租赁属于私法上的契约关系、应该遵循合同自由的原则、国家无权干涉的观点，实行以保护承租人为目的的房租管制主义。在制度上体现为买卖不破租赁、房东对房屋适宜居住的担保责任、控制租金、限制房东退租权、限制个人住房数量、强制空屋出租、防止房屋减少等措施。在法制史上，将前者成为积极保障措施，后者称为消极保障措施。
在民国时期，始终存在住房短缺、房屋租赁关系混乱（如房租畸高、二房东盛行）和居住环境恶劣（如一些大城市中的棚户）等住宅问题。就此而言，前述的西方住宅法制都有马上采用的必要。但是否采用哪一种制度以及在何种程度上采用则又受到国情的制约。一是立法要针对当时的主要住宅问题及其具体原因，对症下药。在不同的历史时期，住宅问题有着不同的表现，比如人均住房面积太低、房价过高、私人房产过于集中等。因此住宅立法的针对性一般较强，而且会随着社会的变化而迅速修订。[33]二是要顾及政府的财力和能力，哪些规定是政府经过努力可以做到的，则必须规定；哪些又是完全做不到或者不必去做的，则暂时不宜规定的。此外还要考虑社会观念是否接受，防止脱离舆情，以及学术研究是否充分等。这也是所谓国情的重要方面。民国时期在这方面，既有经验，也有教训。
其成功的方面，主要体现在根据国情决定具体制度的取舍和变通。一是根据国情，决定立法的重点和基本内容。南京政府统治时期，战争频仍，社会动荡，政府和私人始终没有足够的力量和精力投入住宅建设。这使得政府只好在现有房源上做文章，将调整房屋租赁关系作为住宅立法的重点。这也是抗战爆发后房屋租赁条例出台的重要社会原因。当然这也和当时私房占有率高有重要关系。如在上海，李鸿章的后代有10万多平米的房屋；在天津，袁世凯时期江西督军李纯的后代有1万多间房屋，均用于出租。[34]这些规定自然是无可非议的。
二是根据社会的发展，决定具体制度的取舍。出于社会观念的考虑，在民法和土地法中，没有规定强制空屋出租、防止房屋减少等极端限制私权的措施，也没有将房租管制放宽到和平时期。但抗战爆发之后，因为住宅问题异常严峻，同时也因为西方有战时立法的先例，上述措施马上为政府采纳，并且适时增加了平时没有的有关房屋炸毁的规定。
三是根据政府财力的考量，决定具体制度的取舍。这主要表现在住宅的积极保障方面。当时国外的办法主要有三种：一是减免新建住宅的税收；二是给私人建筑房屋补助金。英国1919年规定，无论何人，建筑价值在1000磅以内的家屋，国家财政将给予135乃至160磅（以后提高为260磅）的补助金。法国也于1922年规定对于中低收入人群购房或者建房的予以贷款。[35]三是政府建筑市民住宅。为了鼓励地方政府建筑市民住宅，西方一些国家还规定中央政府要给地方政府财政补助，如英国1924年就规定，中央财政必须按照市民住宅的建筑数量予以地方政府一定比例的补助。[36]民国时期的新旧土地法和战后的《房屋租赁条例》均有建筑市民住宅和减免新建房屋税收的规定，但没有给地方政府或个人发放补助金的规定。这很大程度都是出于国家财政的考虑。当时就有学者指出：“这种办法（指给地方政府建筑市民住宅发送补助——引者注）在我国现在中央财政十分困难情形之下，虽欲努力求之，恐亦难能办到，依着者之意见，可由中央政府特许地方政府发行建筑公债，以补不足，尚属可行，且在欧美各国亦不乏先例也。”[37]这样一些制度，自然以不做规定或者简单规定为好。
四是根据国情，变通外国的法例。如准备房屋的比例。根据当时国外的统计，这类住宅一般要占到房屋总数的2.4%。[38]但旧土地法考虑到我国家庭同居习惯盛行，儿女虽然已经结婚还与父母同居的情况比较多，所以住宅需要的增加与人口增加的比例，在理论上要小于外国。故而定为2%。这一安排无疑是比较妥当的。[39]新土地法没有明确该比例，改由地方政府视具体情况而定。
其失败的方面有二，一是在法律体系上安排不当。在当时的西方国家，住宅法大都已经独成体系。但从旧土地法开始，南京国民政府就是将住宅问题放在土地使用的框架下来处理的，而且定名为房屋救济。对此曾有一个学理上的解释：
“房屋为土地的定着物，人民直接使用房屋，就是间接使用土地，故房屋使用问题亦应属于市地使用问题范围之内。”
“市民住宅的问题，尤为市地使用中一个最重要的问题，有财力的人可以购买基地或租地自建住宅，财力不足的人只能租住房屋，更贫穷的人则并租住房屋也感着种种困难，故房屋使用问题，乃一变而为房屋救济问题，这是本节定名为房屋救济的理由。”[40]
住宅问题和土地问题有着密切关系固然不错，但是二者之间更有着重大的不同。如果说这一观点在城市里尚可适用的话，那么如何解释乡村里的住宅问题呢？[41]这一法律体系上的安排，一方面是当时中国土地问题十分严重而住宅问题还不突出的现状的反映，但同时也是对住宅问题简单化的一个表现，没有认识到住宅问题和土地问题的重大不同。据笔者统计，有关土地问题的着作在20世纪30年代数不胜数，而关于住宅问题的着作则难得一见。另一方面，上述观点也有将住宅问题简化为租赁问题之嫌。事实上，住宅问题不限于租赁，还包括居住环境恶劣以及住宅歧视等许多内容。所以，总的来说，这一体系固然有其科学性，但结果是不能适应现实的需要，比如抗战爆发后只好一再制定房屋租赁条例，国民党败逃台湾之后又另外制定《国民住宅条例》。这一法制史的发展充分说明：附属于土地法的法律体系的安排是不成功的。在现代工业发达、城市人口激增的情况下，住宅问题日益重要，住宅法更需要单独成编。
二是由于有关学术研究不够深入，直接造成了一些立法中的败笔。（1）标准租金的比例。旧土地法规定，当城市准备房屋额连续6个月不及房屋总数的1%时，市政府可以规定房屋标准租金。私有房屋的标准租金以不超过地价册所载土地法及建筑物之估定价额年息12%为限。当时立法院会议时，以多数通过。但起草者吴尚鹰本人认为过高。[42]后来有学者指出，当时上海市各区住宅租额达到年息12%的颇不多见，内地达到12%的更为少见。旧土地法规定标准租金的用意，“原为一时的救济，并非平时经常的标准，今定此高额的标准租金，空无补于事实，反使第一百六十二条第一款成为虚设。”[43]这也是抗战爆发后颁布的房屋租赁条例另行规定具体租金标准的重要原因。新土地法修改为10%。准备房屋维持8%不变。（2）强制空屋出租。在旧土地法中没有这类规定（就应付房荒来说，这本身就是一个失误）。《战时房屋租赁条例》第一次做出规定，发生房荒的地区可以限期房主出租多余房屋。但是，租赁契约应如何强制，其约款应如何决定，均没有规定，适用上自不免发生困难。抗战后的新土地法规定，对于城市地方个人自住房屋的间数，市县政府可以斟酌当地情形，为必要之限制。但是超过限制的自住房屋间数是否可以限令出租，则无明文规定。随后颁布的房屋租赁条例做了补充规定，政府可以限其一个月内出租。违者处以罚金。但即便如此，仍然不易执行，因为“市县政府必须实行挨户清查人数与房屋间数，显系扰民之举。”[44]这些缺陷直接影响了法律的适用。（3）限制收回房屋即终止契约条款的适用问题。除了《房屋租赁条例》明确规定对于“二年以下之定期租赁或有特别约定者不适用”外，其他法令都没有明确其适用问题。为此产生了不少争议。抗战前有学者认为，旧土地法的有关规定（第166条）“虽无明文规定为约定期限的租赁或未定期限的租赁，但按其立法本旨，想必是包括未定期限的租赁而一并规定的。”[45]1946年院解字第三二三八号赞同这一意见，认为新土地法的有关规定（第100条）“于定期或不定期之租赁均适用之。”但1947年院解字第三四八九号则认为“院解字第三二三八号解释，应予变更。”新土地法有关规定“于施行前未终止之不定期租赁，亦适用之。至定期租赁契约，无论其订约系在施行前抑在施行后，均无同条之适用。”[46]史尚宽先生在1960年于台湾出版的着作中认为，土地法本条规定“应解释除第1款外，对于定期租赁亦有许用，不过所谓收回应解释限于因出租人行使终止权而收回。其因期限届满租赁关系消灭者，不在其内。如此则可免定期与不定期租赁有失均衡（例如不定期租赁适用土地法第100条第3款规定，而定期租赁则可适用民法第440条第2项规定）。”[47]但这个问题并没有得到解决，1970年和1990年代先后有台湾学者专门撰写论文讨论。[48]更有台湾学者主张将本条加以修正。[49]
七、余论：关于房租管制
最后，本文想就民国住宅立法中的房租管制条款专门做一讨论。前文已经指出，在西方国家，租赁是解决住宅问题的主要途径之一，房租管制是住宅法的重要内容。但据台湾学者介绍，在1949年之后的台湾，除了民法中买卖不破租赁的规定、土地法中建筑市民住宅的规定演化为《国民住宅条例》得到落实以外，[50]民法中房东对房屋的适居性担保责任，土地法上规定的房租管制、强制空屋出租等措施则基本上没有实施过。[51]其中标准租金的规定在实务上则演化为认定无权占有他人房屋所生损害赔偿计算的参考，早已失去了立法时的原意。[52]虽然台湾的情况与大陆差别很大，但房租管制条款几十年没有实施，则不能不让人对房租管制的必要性产生疑窦。
另外，笔者在阅读建国初期有关房屋政策和法律的资料时发现，由于当时房荒很严重，政府还无力独自解决住宅问题，也把解决问题的重点放在了私人房屋上：“今天国家的资财主要是用于进行人民革命战争和用于恢复和发展生产，不可能投下大量资本来修筑房屋。因此就需要鼓励私人资本来修建房屋。要使私人资本愿意投入房屋的建造，就必须保护房屋的所有权并允许其正当合法的租赁，让资本可以运转，房主有利可图。”[53]当时所颁布的房屋租赁立法主要内容与国民党时期有着一脉相承的关系（如控制租金、限制退租、强制空屋出租等），而且在实践中得到了更为有力的贯彻。
限制租金和退租的内容比较繁杂，不多列举，这里只以强制空屋出租为例。如《上海市房屋租赁暂行条例（第六次草案）》（1949年）规定：“可供居住的空闲房屋或超过实际需要之房屋，遇必要时，得由人民政府限期命所有人或管理人出租或出借。”《天津市私人房屋租赁暂行条例》（1951年3月6日天津市人民政府公布）规定：“依照第三条的租额标准调整后，房主仍然居奇苛要高租，或房屋闲置不出租者，政府得予以查处强令出租。”《太原市私有房地产租赁暂行办法（草案）》（1951年8月18日公布）规定：“房主对房屋空闲不用，拒绝出租时，政府得予以强制处理。”《武汉市解决城市房荒的几项原则规定》（1953 年7 月25日）更明确宣布：“为减轻房荒，促进建设与公共福利起见，对业主闲置或确无使用必要的房屋，在保护其合法收益的条件下，需用人得通过居民组织向其洽租，如洽租不成，得申请本府房地产管理局（以下简称房地局）评定公平合理的租赁条件，代为洽租，必要时并得由房地局报经本府核准令其出租。”这和民国的规定基本没有差别。
更要指出的是，与民国时期以及台湾地区不同，因为房荒严重和政府的重视，上述纸面上的文字，在当时大陆的许多大城市都得到了切实的贯彻和执行。我们从天津市政府和天津高级人民法院的两个文件中关于强制空屋出租的文字可见一斑。如《天津市政府关于修缮房屋工作的补充指示》（1953年5月15日）中指出：“对空房强制出租问题，也应灵活掌握，慎重处理。对个别大的房产主，因感到无高利可图，而将大量房屋闲置故意不出租的，选择典型强制出租，通过重点处理以教育一般；对于有少数留作待客或其他用途者，应照顾到房主需要，予以保留。对一般空房房主主要的还是宣传教育，使他们了解有房不租对己对人都不利，动员他们发扬互助友爱精神，自觉的把空房出租。”《天津市高级人民法院关于处理当前房屋案件中存在问题的意见》（1955年5月12日天津市人民法院总结）则指出：“今后对空闲房屋，无论出卖与否，其空闲期限必须有一定的限制。可根据强制空房出租的办法，规定凡空闲房屋无论是否登记出卖，倘房主在半年不做处理者，应由房地产交易动员其在一定期限内出租，如届期仍不出租，可又交易所代为介绍出租。”其他限制租金和退租等措施的执行自然也是比较严格的。
但上述措施实施的效果并不理想，到1956年，租赁关系依旧混乱，二房东还普遍存在，一些大房主得过且过不修缮房屋，并且低价出卖房屋等。这直接导致了国家对私房的社会主义改造，[54]对一定数量以上的私房由国家经租，即“由国家进行统一租赁、统一分配使用和修缮、维护，并根据不同对象，给房主以合理利润。在此基础上合理地调整租金，取消一切中间剥削和变相增租的不合理现象。”就制度变迁的路径来说，所谓的经租不过是此前限制个人住房数量、强制空屋出租、限制租金和退租等措施的激进形态而已。不同的是，前者只是限制私权，而且到此为止，后者则要剥夺私权，直至实现所有制变更（私房改造的理论根据本来就是“城市房屋私人占有与社会主义建设之间的矛盾）。[55]而上述措施也为历史所证明失败了。[56]
上述历史是否证明房租管制的不必要，甚至可以说房租管制是解决住宅问题的障碍呢？这在国外也是一个还在争论中的问题。[57]本文认为：住宅问题的根本出路是要遵照经济规律，发展建筑业和住宅业，增加住宅供应，搞活房地产市场。[58]也就是中国近三十年来实行的政策。而不是在现有房源上做文章，更不能对私有住房实行极端的剥夺政策。这是私房改造失败的根本原因。
但是上述历史局限性并不能否认房租管制的必要性和重要性。首先，纵观中外历史，完全依赖购买途径解决住房问题是不可能的。租赁始终是解决住宅问题的主要途径。[59]我国政府也已经开始将房屋租赁作为中低收入人群解决住房问题的一个主要途径。[60]其次，在我国，购房出租已经成为一个重要的投资途径。当前我国私房占有率迅速上升，特别是某些官员和投资商利用法律和政策的漏洞，购买和占有了大量住房。[61]这不但抬高了房价，也造成了房屋租赁市场的混乱。许多人只好选择低廉的“群租”等方式解决居住问题，造成了更多的社会矛盾。[62]
因此，民国时期和建国初期房租立法的经验仍有一定的现实意义。在当前的情况下，政府不但要保障私有房屋租赁市场的健康发展，维护社会秩序，[63]更要从解决住宅问题、切实保障广大承租人住房权益的角度，妥善规制房东和房客的法律关系（包括管制群租）。针对我国土地资源稀缺、人口众多的国情，在某些住房特别紧张的城市或区域，政府可以根据一定的程序，采取控制租金、限制退租、限制个人拥有住房的数量（如对上海浦东“炒房区长”这类人群）、强制空屋出租、防止住宅减少等措施，以防止房产投机，保障中低收入群体能通过租赁解决住宅问题。[64]
至于借鉴民国时期的历史经验，在充分考虑国情的基础上，认真研究和科学借鉴西方住宅法制，建立并完善我国的住宅法律体系，更是迫在眉睫的历史任务。
【作者简介】张群，中国社会科学院法学研究所图书馆副馆长，法学博士。
【注释】 [1] 《中国现代城市住宅1840—2000》，清华大学出版社2003年版。 [2] 史尚宽：“住宅问题与日前屋荒之救济”，载《中华法学杂志》复刊第一卷第十二号，1938年10月出版，页56。 [3] 《关于城市房产、房租的性质和政策》（1949年8月12日人民日报新华社信箱），见《国家房地产政策文件选编》（1948年—1981年），房产通讯社1982年编印，第7页。 [4] 有关介绍可见孟普庆：《中国土地法论》，南京市救济院1933年印刷；史尚宽：“住宅问题与日前屋荒之救济”，载《中华法学杂志》复刊第一卷第十一、十二二号，1938年9、10月出版；史尚宽：《债法各论》“关于租赁法制之变迁及其比较”，中国政法大学出版社2000年版等。 [5] 在1992年，我国开始住房制度改革的时候，有位经济学家从住宅经济学的角度，对民国时期住宅租赁业的发展以及有关立法（重点是房租标准）做了比较深入的分析，但限于文章的主题，对于有关法律上的问题没有进行考察。见陈桕东：“民国时期的住宅租赁立法及房租标准考略”，载《投资与信用研究》1992年第5期。大陆地区的法史著作对这部分内容基本没有关注，如叶孝信主编：《中国民法史》（上海人民出版社1993年版，第621页）以及朱勇主编：《中国法制通史：清末民国》（法律出版社1999年版）等。我国台湾地区学者的著作重点在现行法制的解释和适用，对历史部分关注不多。如史尚宽：《债法各论》，中国政法大学出版社2000年版，第159页；史尚宽：《土地法原论》，台湾正中书局1975年版；李鸿毅：《土地法论》，台北三民书局1991年第十六版，第469页；谢哲胜：《房租管制法律与政策》，台湾五南出版公司1996年9月版。 [6] 吴尚鹰：《土地问题与土地法》，商务印书馆1935年版，第34—35页。 [7] 转引自：《广州近年地价房租飞涨不已》，载《地政月刊》第一卷第一期，1933年1月出版。 [8] 吴振源：《中国债法各论》，世界书局1933年版，第134页。 [9] 在英美法上，这被称为住房的适住性担保义务（warranty of habitability）。在美国法制史上且被称为房东客法的一次革命。美国还用消费者权来解释房东的上述义务。见金俭：《中国住宅法研究》，法律出版社2004年版，第224页；Kevin Gray & Susan Francis Gray, Elements of Land Law,Oxford,2005,p.1449。 [10] 有关民国土地法的立法文献，自然以吴尚鹰著《土地问题与土地法》（商务印书馆1935年版）最为权威，但有关房屋救济的阐述则以孟普庆著《中国土地法论》（南京市救济院1933年印刷）、史尚宽著《土地法原论》（台湾正中书局1975年版）为最好。孟是南京中央大学的法学学士，时任南京政府内政部官员。该书原是作者1932年在南京文化学院的讲义。史书虽然出版在1970年代，但据作者的序言，初稿也是1930年在中央大学和中央政治学校的讲义。其中关于房屋救济的部分曾以《住宅问题与日前屋荒之救济》为题发表于《中华法学杂志》复刊第一卷第十十一、二号，1938年9、10月出版。 [11] 具体内容见史尚宽：《土地法原论》，台湾正中书局1975年版，第190至191页。 [12] 朱章宝：《土地法理论与诠解》，商务印书馆1936年版，第153页。 [13] 转引自：《广州近年地价房租飞涨不已》，载《地政月刊》第一卷第一期，1933年1月出版。 [14] 转引自孙本文：《现代中国社会问题》第二册，商务印书馆1943年版，第 267页。 [15] 吴学义：《战时民事立法》，商务印书馆1944年版，第176页。 [16] 这是沦陷区上海伪法院的情况。见（伪）《全国司法行政会议实录》，1943年出版，第105—106页。 [17] 史尚宽：《战时法规之检讨》，载《中华法学杂志》复刊第一卷第十一期，1938年9月出版，第25页。 [18] 史尚宽：《住宅问题与日前屋荒之救济》，载《中华法学杂志》复刊第一卷第十二号，1938年10月出版，第56页。 [19] 吴学义：《战时民事立法》，商务印书馆1944年版，第176—177页。 [20] 吴学义：《战时民事立法》，商务印书馆1944年版，第176—177页。 [21] 吴学义还主张将土地租赁和房屋租赁一并立法。“又近年租地盖房之事颇多，尤其疏散房屋，因系临时性质，每系租地盖造，急迫减接受地主之苛刻条件，所谓三年五载连根滥之支配，要不能悉委诸当事人之合意，而不加干涉。且战事迫近胜利结束，此类纠纷必多。允宜制定战时房屋租屋租地办法，合并规定。仿照重庆市规定之内容，而不必各别制定为第二种办法，以免重复而便适用。”参见吴学义：《战时民事立法》，商务印书馆1944年版，第176—177页。 [22] 董中生：《土地行政》，大东书局1947年版，第86、87页。 [23]在抗战胜利后的1945年12月5日，上海市还曾依照《战时房屋租赁条例》第二十三条的规定，制定了《上海市房屋租赁管理规则》17条。该法规定基本同前，但关于租金，另定有《上海市房屋租金标准》（1945年12月5日公布），房屋租金额在民国二十六年八月十三日前有约定者，营业用屋应以六十倍，居住用屋应以四十倍计算标准。租赁当事人不能提出民国二十六年八月十三日以前之契约或所订契约在二十六年八月十三日之后者，其租金额以前款同样建筑相似地段估定价值比例计算。上海市还成了了上海市房屋租金委员会，专门负责有关事务，并定有《上海市房屋租赁纠纷处理办法》（1945年12月5日）。见上海市通志馆编：《上海市重要法令汇刊初编》，中华书局1947年版，第2—4页。 [24] （伪）《全国司法行政会议实录》，1943年出版，页106—107。 [25] （伪）《国民政府公报》第484号，（伪）国民政府文官处印铸局1943年5月14日印行，页1——2，6。 [26]如广州直到1945年3月18日才开始实施《战时房屋租赁特别法》。见《广州市志》大事记，广州出版社2001年版。 [27] 这可能是模仿日本的立法。参见凌维慈：《住宅的公法保障——以日本经验为焦点的比较法考察》，浙江大学博士学位论文，2007年，第35页。 [28] 这是公报上的原文。疑为“二个月”之误。（伪）《国民政府公报》第484号，（伪）国民政府文官处印铸局1943年5月14日印行，页6。 [29] （伪）《国民政府公报》第619号，（伪）国民政府文官处印铸局1944年3月27日印行，页6—7。 [30] 《审讯汪伪汉奸笔录》（下），南京：凤凰出版社2005年版，页873。 [31] 我国古代也有一些住宅方面的法律和习惯，前者如清代对旗人实行的福利分房制度，见《大清会典释例·八旗都统·田宅》；后者如天津地区保护承租人的习惯，住宅租赁的解除契约之权，通常属于赁借人，而不属于赁贷人，所谓“只许客辞主，不需主辞客”是也。但赁借人不履行支付赁金的义务时，则赁贷人有解除契约之权，所谓“房租不到，准房主收房自便”。见《民事习惯调查报告录》下册，中国政法大学出版社2000年版，第427页。但对民国的住宅立法没有产生什么影响。 [32] 如1868年的the Artizans’ and Labourers’ Dwellings Act，又称为Torrens’ act；1875年的The Artizans’ and Labourers’ Dwellings Improvement Act，又称Cross Act；1890年的The Housing of the Working Classes Act等。参见David Hughes and Stuart Lowe， Social housing: Law and policy， Butterworths,1995,p.4. [33] 如英国从1890年制定第一步住宅法以来，到1996年已先后修订或制定新的住宅法48次，平均每两年一次。见《国外（地区）住宅法规选编》，上海社会科学院出版社2001年版，第878页。 [34] 这是解放初期的情况。分别见《国家房地产政策文件选编》（1948年—1981年），房产通讯社1982年编印，第284页；《天津市房屋房租概况》（1949年9月），《司法市政资料》甲集之五，天津人民政府研究室1950年编印，第36页。 [35] 孟普庆：《中国土地法论》，南京市救济院1933年印刷，第266至271页；史尚宽：《土地法原论》，台湾正中书局1975年版，第193页。 [36] 参见史尚宽：《土地法原论》，台湾正中书局1975年版，第195页。 [37] 孟普庆：《中国土地法论》，南京市救济院1933年印刷，第260页。在国民党政府迁台之后，对待建筑市民住宅的态度就积极了许多。蒋介石曾提出：“在民生主义社会政策实施进程中，目前对衣、食、住、行各项问题之解决，惟住的问题尚在起步阶段，故兴建国民住宅工作，必须积极展开，尤以兴建都市贫民住宅，最关重要。今后希拟订切实进度计画，每年至少应兴建一万户。中央与省、市政府，应切实配合，共策其成，同时此项工作为社会福利政策之一部分，目的在解决贫民居住问题，故观念上应具救助精神，不可存有利润思想，如投资不能全数收回，政府当另筹财源，以贴补等方式出之。政府对此应视为一种义务，不必作量入为出之计较。”这也是《国民住宅条例》颁布的重要原因。见杨与龄：《房屋之买卖委建合建或承揽》，中正书局1984年版，第9页。 [38] 孟、史两本著作均使用了同一份德国1890年到1907年六大城市空地对住宅总数比例的统计资料，证明准备房屋的比率因地而异。参见孟书第254页，史书第177页。 [39] 但吴尚鹰当时也承认，这一比例尚需要统计数据的证实。可惜的是因为政局的不稳定，这一社会统计的工作始终没有进行，直到史尚宽先生晚年在台湾出版的著作中仍然没有定论。参见史尚宽：《土地法原论》，台湾正中书局1975年版，第179页。 [40] 朱章宝：《土地法理论与诠解》，商务印书馆1936版，第151页。 [41] 1929年有学者调查江北农田水利时发现：“一般穷苦佃农，像牛马的劳作，过牛马不如的生活……他们住的房子是矮矮的草屋，四周墙壁，是和他们妻子合力用泥土筑成的，旁边也开一个豆腐干大的窟窿，可以透进一条微细的光线，这间鸡笼大的住房，什么多在里面，猪羊鸡鸭，老师钻在他们床底下打架…他们的名誉财产身家都统统没有保障的。”转引自殷震夏：《中国土地新方案》，正中书局1934年版，第58页。 [42] 吴尚鹰：《土地问题与土地法》，商务印书馆1935年版，第94—95页。 [43] 朱章宝：《土地法理论与诠解》，商务印书馆1936年版，第155页。 [44] 鲍德徵：《增修三版土地法规概论》，台湾三民书局1984年版，第248页。 [45] 朱章宝：《土地法理论与诠解》，商务印书馆1936年版，页157。 [46] 参见吴经熊编、郭卫增订：《卅七年版中华民国六法理由、判解汇编》第三册民商法，上海会文堂新记书局1948年7月版，页24。 [47] 史尚宽：《债法各论》，中国政法大学出版社2000年版，页256。 [48] 如李模：《土地法第一百条之适用及于民法有关房屋租赁规定之影响》，载《东吴法律学报》第2卷第2期，1978年5月出版；谢哲胜：《从土地法第一百条之适用论住宅租赁权之保障》，载《国立中正大学学报》第五卷第一期。 [49] 李鸿毅：《土地法论》，台北三民书局1991年第十六版，页500。 [50] 台湾地区兴建国民住宅始于1954年。当时以美援贷款兴建矿工住宅200户。但从该年到1982年，政府兴建者不到2万户。供需严重不平衡。见刘修如等：《中外社会政策比较研究》，台北中央文物供应社1982年版，第388页。 [51] 据台湾大学法学院詹森林教授2007年9月19日给笔者的邮件。在1996年前后，台湾的无住屋者团结联盟曾大力鼓吹房租管制，“内政部”亦曾针对此议题开过多次座谈会。见谢哲胜：《房租管制法律与政策》自序，台湾五南出版公司1996年9月版。 [52] 我国台湾地区“最高法院”1960年台上字第1230号判例。参见林诚二：《民法债编各论》（上），中国人民大学出版社2007年版，第353页。 [53] 《关于城市房产、房租的性质和政策》（1949年8月12日人民日报新华社信箱），见《国家房地产政策文件选编》（1948年—1981年），房产通讯社1982年编印，第7页。 [54] 《国家房地产政策文件选编》（1948年—1981年）“私房社会主义改造”，房产通讯社1982年编印，第283页。 [55] 有关反对意见见谭惕吾：《对报纸党组和房屋改造的意见》，载中国政治法律学会资料室编：《政法界右派分子谬论汇集》，法律出版社1957年版，第10页。 [56] 1977年，全国190个城市平均每人居住面积仅为三点六平方米，比解放初期的四点五平方米还下降零点九平方米。《国家建委关于加快城市住宅建设的报告》，载《国家房地产政策文件选编》（1948年—1981年），房产通讯社1982年编印，第205页。 [57] 谢哲胜：《房租管制法律与政策》，台湾五南出版公司1996年9月版。 [58] 《邓小平同志关于建筑业和住宅问题的谈话》，《人民日报》1984年5月15日第一版。 [59] 据报道，目前，以民工为主体的流动人口在上海常住的大约有500万人，其中60%以上的外来流动人员需要低价的租赁住所；广州的流动人口已达到360万人；北京市的流动人口总量为510万人。见周凯、张琦：“高房价下群租成为无奈的时尚上海新规引发争议”，载《中国青年报》2007年9月4日。 [60] 这表现在两个方面，一是政府开始引导群众改变重买不重租的观念，建立合理的住房消费模式。二是加强廉租房制度建设。参见《国务院关于解决城市低收入家庭住房困难的若干意见》（中华人民共和国国务院二○○七年八月七日发布，新华社北京8月13日电) 和全国住房工作会议（2007年8月24日至25日在北京召开）的有关报道，以及建设部副部长齐骥2007年8月30日10时在国务院新闻办公室举行的新闻发布会。 [61] 据《财经》杂志报道，在上海，涉及低价购房的干部恐怕数以万计。其中上海浦东新区副区长康慧军及其妻子低价购买24套住房，售出8套，获利达1600余万元。见：《上海浦东“炒房区长”康慧军被双规》，《财经》网络版2007年10月10日，http://www.caijing.com.cn/newcn/home/headline/2007-10-10/32920.shtml。 [62]见周凯、张琦：“高房价下群租成为无奈的时尚 上海新规引发争议”，载《中国青年报》2007年9月4日。 [63] 如“北京警方规定房主’五不租’”，载《新京报》2007年9月6日；“上海今晨展开突击整治群租行动”（载《劳动报》2007年9月7日）以及《新闻晨报》2007年8月28、29、30日的相关报道。 [64] 据报道，上海市正在起草《关于闲置非居住房屋临时改建宿舍的暂行规定》，将集中审核一批闲置的非居住房屋，改建为宿舍，以遏制“群租”现象蔓延。参见周凯、张琦：《高房价下群租成为无奈的时尚上海新规引发争议》，载《中国青年报》2007年9月4日。